Christine Bleijenberg - Van tellen naar wegen: participatie die werkt in de energietransitie

Over de auteur

Dr. Christine Bleijenberg is associate lector Urban Governance aan De Haagse Hogeschool. Zij houdt zich bezig met onderzoek naar burgerparticipatie en in het bijzonder de gesprekken tussen burgers en ambtenaren. Afgelopen jaren onderzocht ze een aantal lokale burgerberaden over klimaat en energietransitie en deed ze actieonderzoek naar participatie in de energietransitie in Den Haag. Ze maakt deel uit van het onderzoeksteam dat het Nationaal Burgerberaad Klimaat evalueert. Christine is gepromoveerd op onderzoek naar de betekenis van gesprekken voor het verloop en de uitkomsten van lokale participatieprocessen.

Inleiding

Participatie van bewoners en andere betrokkenen wordt gezien als cruciaal voor de energietransitie. Na een periode waarin de aandacht vooral uitging naar het vinden van technologische oplossingen en haalbaarheid, ligt de belangrijkste uitdaging van de energietransitie nu bij de menskant: hoe betrekken we bewoners en genereren we draagvlak voor de transitie en de concrete gevolgen ervan voor Nederlanders?

De energietransitie is een proces dat tientallen jaren duurt. Dit betekent dat bewoners gedurende een langere periode op verschillende niveaus, van visievorming tot en met implementatie, wordt gevraagd om te participeren. De afgelopen jaren is er veel kennis en ervaring opgedaan met participatie in de energietransitie. Hoewel het draagvlak voor de energietransitie (1) in Nederland toeneemt, verlopen participatieprocessen niet altijd succesvol en dragen zij niet altijd bij aan de versnelling van de transitie.

Een voorbeeld om dit duidelijk te maken: In Utrecht wordt al bijna tien jaar gepraat over de komst van een energielandschap in de polder aan de rand van de stad. Sinds bewoners in 2016 met een initiatiefvoorstel kwamen, is er protest van de huidige gebruikers (boeren en recreanten) en van bewoners van omliggende gemeenten. Het eerdere protest tegen windmolens op een industrieterrein was, na het afblazen ervan door de gemeenteraad wegens gebrek aan draagvlak, overgeslagen. Tussentijds ontstond onzekerheid omdat het Rijk zijn oog op de polder liet vallen voor woningbouw. De plannen werden aangepast om na 2035 een nieuwe woonwijk aan te kunnen leggen. In 2024 werd de vergunning verleend voor het plaatsen van vier windmolens. De verwachting is dat deze er in 2029 zullen staan. Er is ruimte voor meer windmolens en (tijdelijke) zonnevelden. Het betrekken van bewoners bij een dergelijk langdurig en aan verandering onderhevig proces is gewoon heel moeilijk.

In dit essay verwijst burgerparticipatie naar deliberatieve participatieprocessen waarin de overheid het initiatief neemt om in samenspraak of samenwerking met bewoners en andere betrokkenen beleid te ontwikkelen en uit te voeren (2) (Bleijenberg, 2021). De overheid verwacht dat participatieprocessen leiden tot gedragen oplossingen en draagvlak hiervoor bij bewoners die niet hebben meegepraat. Hierdoor zouden weerstand en protest kunnen worden voorkomen, wat bijdraagt aan versnelling van de energietransitie. Als er wel weerstand of protest ontstaat, wordt dat vaak gezien als nimby-gedrag en is ‘de participatie niet goed gegaan’. Participatie is een succes als ‘gedoe’ uitblijft en er draagvlak is bij bewoners.

Het succes van participatie wordt daarnaast afgemeten aan het aantal bewoners dat mee heeft gepraat en aan de samenstelling van de deelnemersgroep. Een representatief samengestelde deelnemersgroep vinden politici en ambtenaren belangrijk. Wanneer de deelnemersgroep niet representatief is, maar vooral usual suspects hebben meegepraat, kunnen er vraagtekens worden gesteld bij de legitimiteit van de uitkomsten. Het wordt dan makkelijker om de uitkomsten, geheel of deels, terzijde te schuiven.

In dit essay beargumenteer ik dat burgerparticipatie op de verkeerde uitgangspunten wordt beoordeeld. Het doet geen recht aan wat de overheid beoogt met burgerparticipatie als het succes ervan wordt beoordeeld aan de hand van de representativiteit van de deelnemersgroep en in hoeverre draagvlak ontstaat en ‘gedoe’ uitblijft.

In de meeste participatieprocessen staat raadplegen of adviseren centraal. Ik richt me in dit essay op adviseren omdat deliberatie, verdiepende gesprekken tussen deelnemers, hierin centraal staat. In deze gesprekken worden de verschillende perspectieven van betrokkenen op het vraagstuk en mogelijke oplossingen duidelijk, en wordt gezocht naar een aanpak waarin de diversiteit aan perspectieven tot haar recht komt.

Door in te zoomen op gesprekken wordt duidelijk dat er een intrinsieke spanning bestaat tussen deze twee uitgangspunten: hoe representatiever de groep, hoe uitdagender échte deliberatie en het vinden van overeenstemming zijn. Zo bezien maken deze tegengestelde ‘eisen’ het organiseren van succesvolle participatie bijkans tot een mission impossible. In dit essay betoog ik daarom dat burgerparticipatie moet worden beoordeeld op de kwaliteit van gesprekken.

De opbouw van dit essay is als volgt. Allereerst geef ik een toelichting op het begrip representativiteit in de context van burgerparticipatie. Ik betoog dat een divers in plaats van een representatief samengestelde deelnemersgroep doorgaans voldoet. Ik leg uit waarom in gesprekken ruimte bieden aan verschillende perspectieven eerder leidt tot draagvlak dan een focus op overeenkomsten en consensus. Op basis van beide inzichten licht ik een aantal principes toe voor het ontwerp en de uitvoering van participatieprocessen. Ik sluit af met een pleidooi om het succes van participatieprocessen te beoordelen op basis van de diversiteit aan perspectieven en kwaliteit van de deliberatie.

De afgelopen jaren ben ik betrokken geweest bij onderzoek naar een aantal lokale burgerberaden over de energietransitie. Dit onderzoek levert interessante inzichten op over representatie en deliberatie tussen deelnemers. In de drie tekstboxen kun je hierover lezen.  

Box 1. Burgerberaden over de energietransitie

Burgerberaden of -fora zijn een betrekkelijk nieuwe vorm van participatie. Na het verschijnen van het boek ‘Nu is het aan ons (3) van Eva Rovers won burgerberaad in Nederland snel aan populariteit. De afgelopen jaren zijn in gemeenten en provincies een aantal burgerberaden georganiseerd. Dit jaar (2025) wordt ook een eerste landelijk burgerberaad georganiseerd, het Nationaal Burgerberaad Klimaat (NBK).

Burgerberaden hebben een aantal eigenschappen die hen onderscheiden (Bleijenberg & Jacobs, 2025) van andere participatievormen (4):

• Gelote samenstelling van de deelnemersgroep: streven naar demografische en inhoudelijke representativiteit van de deelnemersgroep.
• Diepgaande deliberatie: ruimte voor kwalitatief hoogwaardige deliberatie, neutraliteit van gespreksleiders, gevoed door expertkennis.
• Doorwerking in beleid: middels politiek mandaat en (inhoudelijke en praktische) kaders worden garanties gegeven aan doorwerking.
• Verbinding met de maatschappij: verbinding tussen het burgerberaad (minipubliek) en de bredere samenleving (maxipubliek).

De energietransitie en klimaat zijn populaire onderwerpen voor burgerberaden. Afgelopen jaren organiseerden onder andere de gemeenten Amsterdam (2021), Den Haag (2022), Haarlem (2023) en Leiden (2023) een burgerberaad over dit onderwerp. Voor de informatie in de kadertjes maak ik gebruik van het evaluatieonderzoek naar deze burgerberaden.

Wie praten mee? Samenstelling van de deelnemersgroep

Het eerste waar vaak naar wordt gekeken bij het beoordelen van een participatieproces is of de deelnemers een representatieve groep vormden. Bestuurders en ambtenaren doen dit, maar ook bewoners gebruiken representativiteit als graadmeter voor het succes van een participatieproces. Participatieprofessionals in gemeenten zoeken dan ook naar manieren om meer bewoners te betrekken met andere achtergrondkenmerken zodat de groep representatief is.

Een representatieve deelnemersgroep wordt gezien als indicatie van de legitimiteit van een participatieproces en de uitkomsten ervan. Alleen als een afspiegeling van bewoners heeft meegepraat dan kun – of moet – je de uitkomsten serieus nemen. Dat klinkt logisch, maar het is goed om preciezer te kijken naar wat wordt bedoeld met representativiteit in de context van burgerparticipatie.

Achtergrondkenmerken en opvattingen

Als het om representatie gaat, is er een onderscheid tussen demografische en discursieve representatie. Bij demografische representatie gaat het erom dat de groep deelnemers een goede afspiegeling vormt wat betreft achtergrondkenmerken. Denk hierbij aan leeftijd, geslacht, opleiding, spreiding over wijken en buurten of culturele achtergrond.

Demografische representatie draagt eraan bij dat bewoners die niet deelnemen zich herkennen in de participanten (‘mensen zoals ik praten mee’). De uitkomsten zullen hierdoor eerder worden geaccepteerd. De legitimiteit van een participatieproces wordt hierdoor versterkt, ook richting politiek en ambtenaren.

Bij discursieve representatie gaat het erom dat alle relevante perspectieven op een vraagstuk naar voren worden gebracht. Het streven is immers om zoveel mogelijk uiteenlopende opvattingen, zorgen en ideeën mee te nemen bij het maken van keuzes. Hoewel dat wel wordt gedacht, leidt demografische representatie niet automatisch tot discursieve representatie.

Zelfselectie

Wanneer bewoners wordt gevraagd om deel te nemen aan een participatieproces reageert tussen de 5 en 15% positief. En het is geen willekeurige groep bewoners die ingaat op een uitnodiging. Er vindt zelfselectie plaats; bewoners met bepaalde achtergrondkenmerken zijn meer geneigd tot participeren dan andere. Niet participeren is de regel. Bewoners die wél meepraten vormen een uitzondering op de regel en niet omgekeerd.

Zelfselectie is dus niet willekeurig. We weten dat bewoners die praktisch opgeleid zijn of een migratieachtergrond hebben over het algemeen minder geneigd zijn om te participeren dan bewoners met een theoretische opleiding. Ook jongeren gaan minder snel in op een uitnodiging om mee te praten. We zien hier een vergelijkbaar beeld als bij de opkomst bij verkiezingen. Logischerwijze zijn ook bewoners die weinig vertrouwen hebben in de overheid minder geneigd om mee te praten. Een deel van deze bewoners is overigens wel degelijk maatschappelijk betrokken maar kiest andere manieren om hun opvattingen naar voren te brengen. Denk aan juridische procedures, protest of zelforganisatie.

Het resultaat is dat doorgaans bewoners met dezelfde achtergrondkenmerken meepraten (de zogenaamde inspraakelite of usual suspects). Soms gaat het letterlijk om dezelfde mensen die aan tafel zitten. Maar ook als er wel nieuwe gezichten zijn, zijn het veelal bewoners met dezelfde achtergrondkenmerken. Er is sprake van een oververtegenwoordiging van oudere, mannelijke, theoretisch opgeleide deelnemers met Nederlandse roots.

Hoewel een representatie belangrijk wordt gevonden, lukt het vaker niet dan wel om een representatieve groep bewoners bij elkaar te brengen. Maar dat is lang niet altijd een probleem omdat in veruit de meeste deliberatieve participatieprocessen bewoners de overheid adviseren. Participanten hebben geen beslissingsbevoegdheid maar proberen in samenspraak tot oplossingen te komen voor een maatschappelijk vraagstuk. Gekozen volksvertegenwoordigers, bijvoorbeeld een gemeenteraad, nemen het uiteindelijke besluit. In de representatieve democratie worden besluiten op basis van een andere logica genomen dan in de participatieve democratie. In de gemeenteraad worden besluiten met een meerderheid (50% plus 1) van de stemmen genomen. De meeste stemmen gelden.

In participatieprocessen komen adviezen tot stand door uiteenlopende opvattingen en perspectieven af te wegen. Er wordt gezocht naar adviezen waar deelnemers het over eens zijn dankzij en ondanks de diversiteit van hun inbreng. Hierbij telt niet het aantal deelnemers dat een perspectief inbrengt, maar dat het wordt ingebracht. Minderheidsstandpunten worden net zo goed meegenomen.

Kortom, het is belangrijker dat diverse opvattingen worden ingebracht en dat er voldoende spreiding is wat betreft achtergrondkenmerken dan dat er sprake is van representatie. In de meeste participatieprocessen is diversiteit van de deelnemersgroep en inbreng daarom voldoende. Ook voor bewoners die niet participeren is een representatieve groep geen voorwaarde. Voor hen is herkenning belangrijk: dat er ‘mensen zoals ik’ meepraten, maar een exacte afspiegeling hoeven zij niet te zijn.

Burgerberaden of -fora vormen de uitzondering op de regel. Een deelnemersgroep die een afspiegeling vormt van de samenleving is een onderscheidend kenmerk van deze vorm van participatie. De politiek geeft vooraf een mandaat aan het burgerberaad, met een representatief samengestelde deelnemersgroep als voorwaarde. In box 2 lees je hoe de deelnemersgroep van een burgerberaad door middel van loting wordt samengesteld.

Tot slot getuigt het ook van realiteitszin om te streven naar diversiteit in plaats van representativiteit. Participatie is geen verplichting voor bewoners, en zelfselectie is niet te voorkomen. Voor een participatieproces is het cruciaal dat uiteenlopende opvattingen over een onderwerp door een diverse groep bewoners worden ingebracht en dat al deze inbreng serieus wordt genomen.  

Wie en wat wordt gehoord? Focus op overeenstemming

Het is al gezegd: hoe beter je erin slaagt om een diverse deelnemersgroep samen te stellen, hoe groter de uitdaging om een constructief gesprek te voeren tussen en met bewoners die verschillende, soms tegengestelde, opvattingen hebben. Nadat veel effort is gestoken in het betrekken van een diverse groep bewoners, lijkt het in de meeste participatieprocessen vervolgens te gaan om het komen tot consensus.

Bij het ontwerp en de uitvoering van participatieprocessen en gesprekken die er onderdeel van uitmaken, ligt de focus vaak op overeenkomsten tussen deelnemers en het vinden van overeenstemming. De vraagstelling van een participatieproces is zo geformuleerd dat tegenstellingen uit de weg worden gegaan. In het gespreksontwerp is er weinig ruimte uitgetrokken om door te praten over verschillen en wordt snel de stap gezet naar het brainstormen over oplossingen. Van divergeren wordt snel overgegaan naar convergeren. Tijdens het participatieproces geven gespreksbegeleiders – vaak onbewust – meer ruimte aan inbreng die aansluit bij een gewenste uitkomst en is er minder aandacht voor afwijkende perspectieven van een minderheid. Tot slot luisteren (beleids)ambtenaren selectief en worden opvattingen die aansluiten bij wat de overheid voor ogen heeft beter gehoord.

De behoefte om, wetende dat er verschillende perspectieven zijn, het snel met elkaar eens te worden, is goed verklaarbaar. Mensen hebben de neiging tot zelfreferentialiteit (5). Dit is de natuurlijke neiging om de wereld vanuit een heel eigen perspectief te zien en ervan uit te gaan dat anderen de wereld net zo zien als wij. We praten doorgaans bij voorkeur met gelijkgestemden in onze eigen bubbel, privé en op het werk. In deze gesprekken zien we onze eigen ideeën bevestigd en dat vinden we prettig. Vaak realiseren we ons pas tijdens een gesprek met andersdenkenden hoe groot de verschillen zijn.

Dit brengt met zich mee dat wanneer we in gesprek gaan buiten onze bubbel, dat ongemakkelijk voelt. Alleen al luisteren naar iemand met een opvatting die sterkt afwijkt, levert stress op. Dergelijke stressvolle situaties ontlopen de meesten van ons liever. Het maakt begrijpelijk dat ambtenaren vaak niet vooraan staan om het gesprek aan te gaan met bewoners. Maar ook waarom bewoners liever afzien van deelname aan een bijeenkomst over een omstreden kwestie en in gesprekken tegenstellingen het liefst uit de weg gaan. De meesten van ons zijn conflictmijdend.

De neiging om in gesprekken op zoek te gaan naar overeenkomsten in plaats van ruimte te bieden aan verschillen is dus goed verklaarbaar. Onvoldoende ruimte voor verschillende opvattingen leidt er echter toe dat niet alle deelnemers zich gehoord voelen. Te snel over tegenstellingen heen stappen leidt ertoe dat in een later stadium afwijkende opvattingen alsnog naar voren worden gebracht. De haast om het met elkaar eens te worden, leidt tot het tegenovergestelde: standpunten verharden zich en in plaats van draagvlak ontstaat weerstand.

Kortom, hoewel het contra-intuïtief voelt, is het belangrijk om ruimte te bieden aan uiteenlopende en tegengestelde perspectieven in plaats van te focussen op overeenstemming en draagvlak.

Ruimte bieden aan diversiteit

Ook als representativiteit geen criterium meer is, blijft het uitdagend om een diverse groep bewoners, qua achtergronden en opvattingen, te betrekken. En wat is er nodig om die diversiteit tot haar recht te laten komen in een participatieproces?

Er zijn een aantal keuzes in de voorbereiding en uitvoering van een participatieproces die bijdragen aan een diverse deelnemersgroep en een gelijkwaardig gesprek. Hieronder licht ik de belangrijkste vier toe: de aard van het onderwerp, de participatievorm (of de trede op de participatieladder), de gespreksvorm en de kwaliteit van gespreksbegeleiding.

Aard van het onderwerp

We weten dat bewoners bij een abstract onderwerp dat in de beleving van bewoners ver weg is in ruimte en/of tijd, minder geneigd zijn om te participeren. Een concreet onderwerp dat bewoners ervaren als dichtbij (in hun buurt of op korte termijn) maakt de kans groter dat bewoners participeren. Een complex en abstract onderwerp brengt met zich dat een aanzienlijk deel van de bewoners hier minder snel over mee zal willen praten in een participatieproces.

Participatievorm en -vraag

De vraagstelling van een participatieproces brengt met zich mee dat sommige bewoners zich sneller aangesproken voelen om mee te doen dan anderen. Er zijn persoonsgerichte (of ervaringsgerichte) en oplossingsgerichte (of beleidsgerichte) vragen. Bij persoonsgerichte vragen vraag je bewoners naar hun eigen ervaringen, opvattingen of voorkeuren. De gemeente ontwikkelt vervolgens zelf een aanpak en gebruikt hierbij de inbreng van deelnemers. Voorbeelden zijn online vragenlijsten of straatgesprekken. Bij consulteren worden persoonsgerichte vragen gesteld.

Bij oplossingsgerichte vragen vraag je deelnemers om met elkaar een oplossing of aanpak te bedenken voor een bepaald vraagstuk. Er is sprake van deliberatieve participatie: deelnemers gaan met elkaar in gesprek. De gemeente neemt vervolgens een besluit over het advies of voorstellen van de deelnemers, soms na verdere uitwerking ervan. Een burgerberaad is hiervan een voorbeeld. Bij adviseren wordt een oplossingsgerichte vraag aan deelnemers voorgelegd.

Een deliberatieve participatievorm, verdiepende gesprekken tussen participanten met verschillende opvattingen, vormt voor veel bewoners een drempel. Bewoners twijfelen of ze voldoende kennis hebben en vrezen dat een of enkele deelnemers het gesprek domineren of dat er een gespannen situatie ontstaat. Deelname aan groepsgesprekken vraagt om op een vast tijdstip, in je vrije tijd, naar een locatie te komen voor een gesprek met onbekenden. Voor meertalige bewoners kan de gesprekstaal een barrière opwerpen.

Consulteren, waarbij persoonsgerichte vragen worden gesteld, maakt de drempel om te participeren lager waardoor er meer kans is dat bewoners met verschillende achtergronden deelnemen. Zeker als je dit koppelt aan een onderwerp dat concreet is en dichtbij in de perceptie van bewoners.

Gespreksvorm

Er zijn veel verschillende gespreksvormen beschikbaar die passen bij verschillende fases van een participatieproces. Dialoog, brainstormen, debat en onderhandelen dienen een verschillend doel. Het variëren in omvang (1, 2, 4 of meer deelnemers) en samenstelling (niet telkens met dezelfde personen) van de groep waarin gepraat wordt, draagt eraan bij dat de inbreng van deelnemers gehoord wordt. Ook het afwisselen van verschillende (talige en minder talige) werkvormen draagt bij aan een participatieproces waarin alle deelnemers tot hun recht komen.

Gespreksbegeleiding

Neutrale en deskundige gespreksbegeleiders spelen een cruciale rol in het voeren van gelijkwaardige gesprekken tussen deelnemers met verschillende perspectieven. Een gespreksbegeleider is een gastheer of -vrouw die zorgt voor veiligheid en waardering voor alle deelnemers. Ook creëert hij of zij een level playing field, zodat deelnemers gelijkwaardig kunnen meepraten. Dit betekent ook het bieden van bescherming tegen luide stemmen en dominante sprekers. Tot slot zorgt een gespreksbegeleider dat verschillende geluiden, in het bijzonder kritische inbreng en minderheidsstandspunten, worden gehoord.

Kortom, gerichte keuzes in het ontwerp en de uitvoering dragen bij aan een participatieproces waarin verschillende perspectieven daadwerkelijk worden gehoord. In box 3 lees je hoe er binnen burgerberaden invulling wordt gegeven aan gesprekken tussen deelnemers.

Box 2. Wie praten mee in burgerberaden over de energietransitie?

Bereiken we met loting daadwerkelijk een representatieve groep? En zo ja, op welke kenmerken lukt dat (niet)? Een representatieve deelnemersgroep is een onderscheidend kenmerk van een burgerberaad. De gemeenteraad mandateert het burgerberaad om adviezen te formuleren en committeert zich daarmee vooraf aan de opvolging ervan. Dat mandaat kan alleen worden afgegeven als er sprake is van een deelnemersgroep die een afspiegeling vormt van de gemeenschap en bewoners een gelijke kans hebben om uitgenodigd te worden.

Om tot een representatieve deelnemersgroep te komen, wordt gebruikgemaakt van een gestratificeerde vorm van loting. Er wordt doorgaans geloot op de demografische kenmerken leeftijd, gender, opleiding en soms buurt of woningtype. Groepen bewoners met een lage participatiebereidheid worden oversampled om tot een goede afspiegeling te komen.

Soms is bekend uit onderzoek wat de opvattingen over het onderwerp zijn. Na aanmelding kan aan deelnemers worden gevraagd een paar vragen te beantwoorden. In een tweede lotingsronde, na aanmelding, wordt ervoor gezorgd dat de deelnemersgroep een goede afspiegeling vormt wat betreft de kenmerken waarop is geloot: achtergrondkenmerken en opvatting over het onderwerp (7).

Bij de samenstelling van de deelnemersgroep aan het NBK is naast een afspiegeling op demografische kenmerken ook geselecteerd op de houding van deelnemers ten opzichte van klimaatverandering en -beleid. Er namen zowel ‘klimaatdrammers’ als ‘klimaatsceptici’ deel.

De vraag is of loting bij burgerberaden over de energietransitie leidt tot een representatieve deelnemersgroep. Onderzoek in Den Haag, Leiden en Haarlem laat zien dat loting ervoor zorgt dat een nieuwe groep bewoners wordt bereikt. De meeste deelnemers, 66% (Laakkwartier en Spoorwijk) tot 84% (Leiden), hadden geen ervaring met participatie.

Voor de kenmerken waarop wordt geloot lukt het goed om een representatieve groep samen te stellen, bijvoorbeeld wat betreft leeftijd, gender en opleiding. Voor kenmerken die niet worden meegenomen in de loting is dit niet het geval. Neem opleiding als voorbeeld. Als er niet wordt geloot op opleiding zoals in Amsterdam en Den Haag, dan zijn theoretisch opgeleide bewoners oververtegenwoordigd. In Leiden is de deelnemersgroep op papier goed samengesteld, maar blijkt er een relatief grote no-show onder praktisch opgeleide bewoners. Het resultaat is alsnog een oververtegenwoordiging van theoretisch opgeleide deelnemers. In Haarlem, waar dit kenmerk wel in de loting is meegenomen, zijn theoretisch opgeleide deelnemers nauwelijks oververtegenwoordigd.

In geen van deze burgerberaden was houding ten opzichte van klimaatverandering of -beleid onderdeel van de loting (7). Dit bracht met zich mee dat bijna alle deelnemers een hoge betrokkenheid bij het onderwerp hadden. Hoewel het begrijpelijk is dat bewoners die zich zorgen maken over klimaatverandering op de uitnodiging ingingen, betekent dit wel dat het perspectief van bijvoorbeeld klimaatsceptici niet is ingebracht bij het opstellen van adviezen.

Tabel 1. Eerdere ervaring met participatie van deelnemers aan burgerberaden in Amsterdam, Den Haag, Leiden en Haarlem (8)

Tabel 2. Deelnemers met een theoretische opleiding aan burgerberaden in Amsterdam, Den Haag, Leiden en Haarlem versus samenstelling gemeente (9)

Praktijk in de energietransitie

Wat zien we als we kijken naar participatieprocessen in de energietransitie? De energietransitie is een langdurig proces waarbij gestart is met visievorming en strategie per regio (RES) om deze vervolgens uit te werken in gebiedsvisies en implementatieplannen voor wijken en buurten. Op al deze niveaus vindt participatie plaats. Bewoners kunnen zowel meepraten over de strategie op lange termijn als over de concrete uitvoering in hun buurt of wijk.

Fase en onderwerp brengen in- of uitsluiting met zich mee

De afgelopen jaren is duidelijk geworden dat het veelal niet lukt om een diverse groep bewoners te betrekken bij visievorming en strategie, bijvoorbeeld bij de ontwikkeling van een RES of transitievisie warmte. Dit is eigenlijk volstrekt logisch. Voor veel bewoners is de energietransitie vooral een complex en abstract onderwerp. Het onderwerp is ingewikkeld en in de beleving van veel bewoners een ver-van-mijn-bedshow. Zolang de betekenis ervan niet concreet is of wordt gemaakt, zal een aanzienlijk deel van de bewoners niet bereid zijn om mee te praten.

In deze fase zijn het voorlopers, bewoners die zelf initiatief hebben genomen en theoretisch opgeleide bewoners die meepraten uit interesse voor het vraagstuk. Het perspectief van andere groepen bewoners kan verkregen worden door hen te consulteren of door gebruik te maken van bestaande onderzoeken; denk aan de verschillende PWE’s die zijn uitgevoerd.

Wanneer de energietransitie concreter wordt en dichtbij in tijd of ruimte, leidt dat tot betrokkenheid van meer en andere bewoners. Het vroegtijdig betrekken van bewoners bij de visievorming brengt met zich mee dat een beperkte groep bewoners meepraat. Dit zijn vooral bewoners die zich al betrokken voelen bij het vraagstuk en willen bijdragen aan een succesvolle energietransitie. Vroegtijdig betrekken voorkomt niet dat er alsnog kritische geluiden of protesten ontstaan. Wanneer participatie, later in het proces, gaat over de implementatie van concrete maatregelen leidt dat tot betrokkenheid van meer en andere bewoners. Pas dan wordt voor veel bewoners duidelijk wat de energietransitie concreet voor hen betekent. In dit stadium praten dus onvermijdelijk andere bewoners mee, vanuit andere belangen. Dit vraagt om heldere uitleg over het voorafgaande proces en het serieus nemen van wat op dat moment wordt ingebracht.

Ruimte voor verschil draagt bij aan acceptatie van uitkomsten

De betrokkenheid van bewoners bij de energietransitie loopt dus behoorlijk uiteen. Er is een groep bewoners met een grote betrokkenheid. Deze voorlopers nemen initiatief voor projecten en praten volop mee met de overheid of organiseren zich in actie- of belangengroepen. De grootste groep bewoners is zich nog niet of nauwelijks bewust dat er zoiets als een energietransitie op hen afkomt. Tot slot zijn er bewoners die klimaatverandering ontkennen en daarmee de noodzaak voor de energietransitie bagatelliseren of ertegen in verzet komen.

In de energietransitie maken complexiteit en verschillen in kennis en betrokkenheid het extra uitdagend om een constructief gesprek te voeren. Voorlopers of sceptici en critici zijn nogal eens dominant in gesprekken en hebben relatief veel invloed op de uitkomsten van een participatieproces. In de fase van planvorming zijn dat de voorlopers, bij de implementatie zijn het de critici. De tegenstellingen die er zijn in opvattingen over de energietransitie hebben ruimte nodig. Wanneer er onvoldoende ruimte is voor de inbreng van alle deelnemers voelen zij zich niet gehoord. Dan leiden gesprekken tot weerstand in plaats van draagvlak. Wanneer het wegnemen van weerstand de belangrijkste reden voor participatie is, en kritische bewoners als nimby’s worden gediskwalificeerd, dan voedt dit het wantrouwen.

Luisteren is lastiger wanneer ambtenaren of gespreksbegeleiders overtuigd zijn van de ‘juiste’ oplossing op basis van vakkennis of een persoonlijke overtuiging hebben van de noodzaak om haast te maken met de energietransitie. Ook politieke druk maakt het moeilijker te luisteren. De bereidheid van ambtenaren om de inbreng van bewoners serieus te nemen is groot, maar het vermogen om te luisteren is er niet altijd.

Tevredenheid van deelnemers met een participatieproces draagt bij aan acceptatie van de uitkomsten, zelfs als deze niet zijn zoals deelnemers hadden gewild (10). Dit vraagt om het zorgvuldig doorlopen van een participatieproces waarin verschillende opvattingen serieus worden genomen. Deelnemers vinden het belangrijker om gehoord te worden door de overheid dan om ‘gelijk’ te krijgen. In hun ervaringen spelen een respectvolle benadering, ruimte voor hun inbreng en zien dat deze serieus genomen wordt een belangrijke rol.

Hoe moeilijk het is om een constructief gesprek tussen andersdenkenden te voeren, wordt nog onderschat. Ook ontbreekt het aan de juiste vaardigheden bij professionals om een omstreden onderwerp constructief te bespreken. Naast neutraliteit en deskundigheid betekent dit ruimte bieden aan en het accepteren van verschillen, ook als dit ongemak met zich meebrengt.

Box 3. Worden alle stemmen gehoord in burgerberaden?

Advies vragen aan gelote burgers vergt diepgaande deliberatie tussen andersdenkenden – en dus tijd, veiligheid en deskundige, neutrale begeleiding.

Deliberatie, verdiepende gesprekken tussen deelnemers met verschillende perspectieven, is nodig om gezamenlijk adviezen te kunnen formuleren waar steun voor is. In deze gesprekken komen verschillende, soms tegengestelde, perspectieven op een maatschappelijk vraagstuk aan bod zodat deelnemers zich gehoord voelen: “Ensuring that all citizens have equal opportunities to participate is key to achieving inclusiveness” (OECD, 2020, p. 94).

Om voldoende tijd te hebben voor diepgaande deliberatie zou een burgerberaad moeten bestaan uit minimaal vier bijeenkomsten van een dag met voldoende tijd tussen de bijeenkomsten (OECD, 2020). In die bijeenkomsten moet er voldoende tijd zijn voor deelnemers om verdiepende gesprekken in kleine groepen te voeren onder deskundige en neutrale gespreksbegeleiding.

Lokale burgerberaden bestaan doorgaans uit 4 of meer bijeenkomsten verspreid over een langere periode. In het programma gaat veel tijd naar plenaire programmaonderdelen en minder naar verdiepende groepsgesprekken. Gemiddeld wordt circa 40% van de beschikbare tijd aan deliberatie in groepen besteed (11). Dit betekent dat gemiddeld er gedurende 5 bijeenkomsten van een dag gemiddeld ruim 8 uur is gereserveerd voor verdiepende gesprekken. Meer dan de helft hiervan wordt besteed aan het werken aan adviezen. Hoewel hier geen duidelijke normen voor zijn, kun je je afvragen of dit voldoende tijd is om tot verdieping en beter begrip te komen. Zeker omdat een deel van de tijd in groepen niet wordt besteed aan het verkennen van uiteenlopende perspectieven, maar bijvoorbeeld aan het schrijven van adviezen.

Groepsgesprekken worden niet altijd begeleid door een gespreksbegeleider. Vanwege het grote aantal deelnemers aan een burgerberaad (100-150) zijn veel gespreksbegeleiders nodig. Praktisch en financieel is dit niet altijd haalbaar. In de praktijk wordt, anders dan in de wetenschappelijke literatuur, verschillend gedacht over de noodzaak van gespreksbegeleiding of de gespreksleiding aan deelnemers over te laten. Tot slot zijn gespreksbegeleiders niet altijd neutraal, zo laat onderzoek onder deelnemers zien (12). Voor sommige deelnemers is dit de reden om niet langer mee te praten. Ditzelfde onderzoek laat zien dat deelnemers de mogelijkheid die hun wordt geboden om in een veilige setting te praten met andersdenkenden erg waarderen.

Kortom, als er sprake is van een representatieve deelnemersgroep wat betreft achtergrondkenmerken zoals bij deze lokale burgerberaden, betekent dit niet automatisch dat ook alle stemmen worden gehoord. Dit vraagt om in het ontwerp van een burgerberaad aanzienlijk meer tijd voor deliberatie in groepen te reserveren. Zodat er ruimte is voor verdiepende gesprekken tussen zes tot acht deelnemers en onder deskundige en neutrale gespreksbegeleiding.

Pleidooi om anders te kijken

In dit essay heb ik ingezoomd op de uitgangspunten waarop participatieprocessen doorgaans worden beoordeeld. Het gaat dan vaak enerzijds over een representatieve groep deelnemers en anderzijds over draagvlak in de samenleving en voorkomen van ‘gedoe’. Beide uitgangspunten staan op gespannen voet met elkaar: hoe diverser de deelnemersgroep, hoe uitdagender het is om overeenstemming te bereiken. Ik pleit voor een andere manier om naar het succes van burgerparticipatie te kijken.

Uit onderzoek naar lokale burgerberaden die in de afgelopen jaren zijn georganiseerd, leren we dat het willekeurig uitnodigen van bewoners door loting leidt tot een representatieve groep deelnemers (op de kenmerken waarop is geloot). Het ontwerpen en voeren van gesprekken waarin die verschillende perspectieven goed tot hun recht komen, is vaak nog een uitdaging, net als bij veel andere deliberatieve vormen van participatie.

In de meeste participatieprocessen worden bewoners niet willekeurig door middel van loting uitgenodigd. Diversiteit in achtergrondkenmerken en opvattingen van deelnemers is in dit geval een eerste belangrijk uitgangspunt voor succesvolle participatie. En dit is tegelijkertijd – in de meeste gevallen – voldoende. Leg hier verantwoording over af aan de gemeenteraad en de samenleving. Demografische spreiding is belangrijk voor de herkenning van bewoners die niet meepraten en voor de legitimiteit van een participatieproces en de uitkomsten. Maar belangrijker is nog dat de inbreng van voorlopers, middengroepen en sceptici/critici wordt ingebracht. Grote aantallen deelnemers zijn niet nodig als er voldoende diversiteit is. En door uit te gaan van diversiteit sluit je ook aan bij de behoefte van verschillende groepen bewoners om mee te praten (of niet).

Aanbevelingen

• Maak een stakeholder- en betrokkenheidsanalyse. Formuleer op basis hiervan de doelen wat betreft demografische en discursieve diversiteit van de deelnemersgroep door een minimumaantal deelnemers per relevant achtergrondkenmerk en perspectief vast te leggen. Neem dit op in een startnotitie voor de gemeenteraad en leg hier verantwoording over af.
• Hanteer een uitnodigingsbeleid gericht op de beoogde samenstelling van de deelnemersgroep. Check bij de start van het participatieproces of je doel is behaald.
• Wees open over het ontbreken van groepen en/of perspectieven naar participanten en gemeenteraad. Pas aanvullende strategieën toe om de perspectieven van deze bewoners in te brengen in het participatieproces. Hoe je dit doet hangt af van de context (onderwerp en situatie) en kan gaan van deskresearch tot huis-aan-huisgesprekken met bewoners.

Door keuzes in het ontwerp en de uitvoering van een participatieproces maak je het makkelijker (of onbedoeld moeilijker) voor bewoners om mee te praten. Constructieve gesprekken waaraan deelnemers met verschillende kennis, betrokkenheid en opvattingen gelijkwaardig deel kunnen nemen, zijn een tweede uitgangspunt voor het succes van participatie. Waarbij de inbreng van deelnemers, ongeacht hun perspectief, serieus wordt genomen. In dit essay is een aantal ontwerpkeuzes beschreven die bijdragen aan een inclusieve deelnemersgroep en inclusieve gesprekken.

Aanbevelingen

• Besteed aandacht aan de voorbereiding van gesprekken als onderdeel van het procesontwerp. Gebruik hierbij de informatie uit de stakeholder- en betrokkenheidsanalyse zodat al voor het gesprek duidelijk is in hoeverre opvattingen van deelnemers uiteenlopen.
• Baken het onderwerp af op een manier die aansluit bij wat bewoners belangrijk vinden. Weet dat een onderwerp dat door bewoners als dichtbij en concreet wordt ervaren de drempel om mee te praten verlaagt. Formuleer een vraagstelling die daadwerkelijk ruimte biedt aan verschillende perspectieven.
• Groepsgesprekken spelen een belangrijke rol in het gehoord worden. Besteed in een briefing van gespreksbegeleiders niet alleen aandacht aan hun instrumentele rol (tijdbewaker van het programma) maar richt je vooral op hoe je verwacht dat gespreksleiders bijdragen aan het luisteren naar deelnemers met uiteenlopende opvattingen. Hierbij gaat het om gastheerschap, het faciliteren van een gelijkwaardig gesprek en bijdragen aan onderlinge verbinding.
• Het betrekken van bewoners houdt niet op bij één gesprek. Er is altijd een volgend gesprek en ruimte voor tussentijds contact. Niet alles hoeft dus in een keer goed te gaan, als je maar responsief omgaat met feedback van deelnemers.

Tot slot: willen we vooruitgang boeken in de energietransitie en het vinden van oplossingen voor andere urgente maatschappelijke vraagstukken, dan is het nodig om op een constructieve manier te praten over onze verschillen. Juist in de energietransitie – complex, meerjarig, met wisselende dominante stemmen per fase – draagt deze benadering bij aan acceptatie van beleid en uitvoering, ook al blijven er ook kritische geluiden. Dit leidt wellicht niet tot versnelling op korte termijn maar is cruciaal voor de steun voor de energietransitie op langere termijn.

Referenties

1. Centraal Bureau voor de Statistiek (2025). Klimaatverandering en energietransitie. Opvattingen en gedrag van Nederlanders 2023. CBS, Den Haag.
2. Bleijenberg, C. E. (2021). In gesprek of uitgepraat? Over de betekenis van gesprekken voor het verloop van lokale participatieprocessen (doctoral dissertation).
3. Rovers, E. (2022). Nu is het aan ons. Oproep tot echte democratie. De Correspondent.
4. Bleijenberg, C.E. & Jacobs, K. (2025). Evaluatiekader lokale burgerberaden. Ministerie van BZK.
5. Luhman, N. (1995). Social Systems. Stanford University Press.
6. Op de schaal van een gemeente of provincie kan op aanzienlijk minder kenmerken worden geselecteerd dan bij een landelijk burgerberaad omdat het aantal bewoners waaruit een steekproef wordt getrokken veel lager ligt.
7. In Haarlem werd duurzaam gedrag van bewoners uitgevraagd ten behoeve van de loting. Dit leidde niet tot deelname van bewoners die sceptisch zijn over klimaat. Duurzaam gedrag bleek geen goede indicatie voor houding ten opzichte van klimaat.
8. De informatie in deze tabel is ontleend aan het rapport van het evaluatieonderzoek in deze gemeenten.
   - Postma, S., Bleijenberg, C.E., Schmidt, H., & Renes, R. J. (2022).Evaluatie mini-burgerberaad gemeente Amsterdam 2021. Amsterdam: De Hogeschool van Amsterdam;
   - Van Viersen, J., Bleijenberg, C.E., & Renes, R. J. (2023) Evaluatie burgerberaden energietransitie Den Haag 2022. Den Haag: De Haagse Hogeschool;
   - Van Viersen, J., Bleijenberg, C.E. en J. Eikelboom (2024) Burgerberaad Energietransitie Leiden 2023. Onderzoek naar de ervaringen van deelnemers. Den Haag: De Haagse Hogeschool
   - Kwakman, P., van Miltenburg, C., Konings, F., & Spiers, R. (2024). Evaluatie burgerberaad klimaatbeleid gemeente Haarlem. Ipsos I&O.
9. De informatie in deze tabel is ontleend aan evaluatieonderzoeken onder deelnemers aan burgerberaden Amsterdam, Den Haag, Leiden en Haarlem.
   - Postma, S., Bleijenberg, C.E., Schmidt, H., & Renes, R. J. (2022).Evaluatie mini-burgerberaad gemeente Amsterdam 2021. Amsterdam: De Hogeschool van Amsterdam;
   - Van Viersen, J., Bleijenberg, C.E., & Renes, R. J. (2023) Evaluatie burgerberaden energietransitie Den Haag 2022. Den Haag: De Haagse Hogeschool;
   - Van Viersen, J., Bleijenberg, C.E. en J. Eikelboom (2024) Burgerberaad Energietransitie Leiden 2023. Onderzoek naar de ervaringen van deelnemers. Den Haag: De Haagse Hogeschool
   - Kwakman, P., van Miltenburg, C., Konings, F., & Spiers, R. (2024). Evaluatie burgerberaad klimaatbeleid gemeente Haarlem. Ipsos I&O.
10. Bleijenberg, C., Aarts, M.N.C., Renes, R.J. & Moons, J. (2020). Het spel of de knikkers: Ervaren rechtvaardigheid in vier lokale participatieprocessen. Bestuurswetenschappen, 2020(2), 51-87.
11. Bleijenberg, C.E. & Eikelboom, J. Tijd voor deliberatie, Kennisknooppunt Participatie, Ministerie van IenW (te verschijnen). Er is hier uitgegaan van de nettotijd voor programmaonderdelen (pauzes, reistijd etc. zijn buiten beschouwing gelaten).
12. Zie de evaluatieonderzoeken onder deelnemers aan burgerberaden in Amsterdam, Den Haag, Leiden, Haarlem.
    - Postma, S., Bleijenberg, C.E., Schmidt, H., & Renes, R. J. (2022).Evaluatie mini-burgerberaad gemeente Amsterdam 2021. Amsterdam: De Hogeschool van Amsterdam;
    - Van Viersen, J., Bleijenberg, C.E., & Renes, R. J. (2023) Evaluatie burgerberaden energietransitie Den Haag 2022. Den Haag: De Haagse Hogeschool;
    - Van Viersen, J., Bleijenberg, C.E. en J. Eikelboom (2024) Burgerberaad Energietransitie Leiden 2023. Onderzoek naar de ervaringen van deelnemers. Den Haag: De Haagse Hogeschool
    - Kwakman, P., van Miltenburg, C., Konings, F., & Spiers, R. (2024). Evaluatie burgerberaad klimaatbeleid gemeente Haarlem. Ipsos I&O.

Literatuur

• Bleijenberg, C.E. & Jacobs, K. (2025). Evaluatiekader lokale burgerberaden. Ministerie van BZK.
• Bleijenberg, C.E. (2021). In gesprek of uitgepraat? Over de betekenis van gesprekken voor het verloop van lokale participatieprocessen (doctoral dissertation).
• Bleijenberg, C. & Kelder, I. (2021). Keuzes maken voor participatietools.
• Bleijenberg, C., Aarts, M.N.C., Renes, R.J. & Moons, J. (2020). Het spel of de knikkers: Ervaren rechtvaardigheid in vier lokale participatieprocessen. Bestuurswetenschappen, 2020(2), 51-87.
• Centraal Bureau voor de Statistiek (2025). Klimaatverandering en energietransitie. Opvattingen en gedrag van Nederlanders 2023. CBS, Den Haag.
• Ganzevoort, W. & Groenleer, M. (2024). Burgerparticipatie in de energietransitie.
• Kwakman, P., Van Miltenburg, C., Konings, F. & Spiers, R. (2024). Evaluatie burgerberaad klimaatbeleid gemeente Haarlem. Ipsos I&O.
• Luhman, N. (1995). Social Systems. Stanford University Press.
• Van Viersen, J., Bleijenberg, C.E. & Renes, R. J. (2023) Evaluatie burgerberaden energietransitie Den Haag 2022. Den Haag: De Haagse Hogeschool.
• Van Viersen, J., Bleijenberg, C.E. en J. Eikelboom (2024) Burgerberaad Energietransitie Leiden 2023. Onderzoek naar de ervaringen van deelnemers. Den Haag: De Haagse Hogeschool.
• Postma, S., Bleijenberg, C.E., Schmidt, H. & Renes, R. J. (2022). Evaluatie mini-burgerberaad gemeente Amsterdam 2021. Amsterdam: De Hogeschool van Amsterdam.
• Rovers, E. (2022). Nu is het aan ons. Oproep tot echte democratie. De Correspondent.