Marjolein Dieperink en Greetje Bos - Het recht als vliegwiel voor de energietransitie

Over de auteurs

Marjolein Dieperink

Marjolein Dieperink is hoogleraar Klimaatverandering en Energietransitie aan de rechtenfaculteit van de Vrije Universiteit Amsterdam en advocaat-partner bij advocatenkantoor Norton Rose Fulbright. In haar oratie Zonder visie geen transitie, het recht als accelerator van de klimaat- en energietransitie uit 2022 heeft zij aanbevelingen gedaan voor de verbetering van klimaat- en energiewetgeving. Marjolein houdt zich in haar advocatenpraktijk dagelijks bezig met complexe klimaat- en energieprojecten.

Greetje Bos

Greetje Bos is raadsheer bij het Gerechtshof in Den Bosch. Van 2018 tot 2022 was zij wethouder Energietransitie in de gemeente Breda en bestuurlijk trekker van de RES-regio West-Brabant. Zij heeft in het rapport van 15 december 2022 Bouwen aan de brug terwijl we eroverheen lopen, randvoorwaarden om de afspraken uit het RES-bod met elkaar te verzilveren onder andere aanbevelingen gedaan over een integraal energiesysteem.

Introductie

Tien aanbevelingen over de rol van het recht in de energietransitie

In dit essay gaan wij in op de rol van het recht in de energietransitie. Daarbij nemen we het in december 2023 gepresenteerde Nationaal Plan Energiesysteem (NPE) als vertrekpunt. Het NPE geeft namelijk aan hoe het integrale, klimaatneutrale energiesysteem in 2050 eruit zou moeten zien. Het maakt daarbij strategische keuzes voor de inrichting van dat systeem. Het NPE vormt daarom een goed ijkpunt om op basis daarvan te analyseren hoe het recht moet zijn ingericht, om de transitie naar een klimaatneutraal energiesysteem adequaat te ondersteunen.

Het recht kan een positieve en aanjagende rol vervullen, door de actoren in de transitie verantwoordelijkheid te geven, en richting en investeringszekerheid te bieden. Opdat het recht die rol kan vervullen, is van belang welke visie het NPE heeft op, bijvoorbeeld, samenwerkingsvormen, overheidssturing, de uitrol van nieuwe markten en het in positie brengen van nieuwe actoren; vooral als die visie nieuwe ontwikkelingen impliceert ten opzichte van de huidige praktijk en bestaande wetgeving. Want dan moet het recht veranderingen faciliteren.

In dit essay bespreken we aan de hand van drie thema’s een aantal veranderingen die besloten liggen in het NPE. Namelijk de thema’s schaarste verdeling, integraliteit en uitvoerbaarheid. Voor elk van die thema’s doen we een aantal aanbevelingen. Samenvattend, bespreken we in dit essay de navolgende thema’s en aanbevelingen:

Thema I: Het recht moet op een effectieve wijze schaarste verdelen

• Aanbeveling 1: Versnel de transitie door schaarsten projectgericht te verdelen
• Aanbeveling 2: Creëer duidelijke kaders voor overheidsingrijpen op productie en levering

Thema II: Het recht moet sturen op integraliteit

• Aanbeveling 3: Faciliteer een integrale afweging van de belangen fysieke leefomgeving en marktordening
• Aanbeveling 4: Maak wetgevingskeuzes op basis van een integrale visie op marktordening
• Aanbeveling 5: Creëer de randvoorwaarden voor ketensamenwerking
• Aanbeveling 6: Zorg voor een integraal juridisch instrumentarium voor burgers

Thema III: Het recht moet de uitvoerbaarheid borgen

• Aanbeveling 7: Maak een projectenwet
• Aanbeveling 8: Maak doorlooptijden in rechterlijke procedures voorspelbaar
• Aanbeveling 9: Laat het NPE leidend zijn voor het wetgevingsprogramma
• Aanbeveling 10: Zorg voor transitiewetgeving

De uitvoering van het NPE vereist nieuw recht

We doen in dit essay concrete aanbevelingen tot verbetering van de klimaat- en energiewetgeving en de inzet van het recht. Dat nieuwe wet- en regelgeving nodig is om de keuzes van het NPE uit te voeren, ligt voor de hand. In de eerste de plaats is (het systeem van) de huidige wetgeving ontwikkeld om het fossiele energiesysteem te organiseren. In de tweede plaats brengt de ontwikkeling naar een klimaat neutrale energievoorziening met zich dat er (ook) veel decentrale energieprojecten, in verschillende maten en vormen, worden gerealiseerd, met veel verschillende, verantwoordelijke partijen. De huidige wetgeving is vooral ingericht op een centraal gestuurde energievoorziening.

Wat betreft de wetgeving hebben wij in het bijzonder oog voor in ontwikkeling zijnde nationale wetgeving. Vanuit het besef dat de verbouwing en uitbreiding van het energiesysteem ongekend snel moeten worden gerealiseerd, is het aantrekkelijk om bij die in ontwikkeling zijnde wetgeving aan te sluiten. Onze voorstellen kunnen dan namelijk op een kortere termijn worden geëffectueerd, dan wanneer nieuwe wetgevingstrajecten moeten worden opgestart.

Het recht moet aanjagen dat stakeholders in actie komen

De uitvoering van het NPE vergt uitvoeringsacties door een grote, diffuse groep stakeholders. Dat zijn bijvoorbeeld de wetgever, overheden als opdrachtgever in projecten, de rechter, emitterende en/of energie-intensieve bedrijven, de energiesector, burgerinitiatieven en individuele burgers. De aanbevelingen van dit essay zijn erop gericht om deze actoren in de juiste richting te bewegen. Voor het slagen van de energietransitie is namelijk nodig dat iedereen bijdraagt, ieder in zijn eigen rol en met zijn eigen verantwoordelijkheid. Het NPE maakt dat goed duidelijk en is daarover concreet. Voor veel stakeholders geeft het aan hoe zij vanuit hun eigen rol en gevestigde positie kunnen bijdragen aan de verduurzaming van het energiesysteem.

Een logische vervolgstap op het NPE is wetgeving waarmee de strategie en duidelijke beleidskeuzes van het NPE worden geborgd. Wetgeving kan aan stakeholders houvast geven en hen brengen tot de juiste beslissingen en investeringen die nodig zijn voor de uitvoering van het NPE. Richtinggevende wetgeving kan zo de realisatie van het NPE ondersteunen en zelfs versnellen. Deze gedachte dat het recht de energietransitie kan versnellen, ligt uitdrukkelijk ten grondslag aan onze aanbevelingen tot verbetering van de klimaat- en energiewetgeving en de inzet van het recht.

Verantwoording en afbakening

Dit essay is opgesteld op uitnodiging van het Nationaal Programma Regionale Energiestrategie (NP RES). NP RES concentreert zich op decentrale klimaat- en energieprojecten, zoals zon- en wind-op-landprojecten, warmtenetten en energiehubs. Deze projecttypen worden in dit essay in het bijzonder belicht.

De in dit essay gedane aanbevelingen zijn van juridische aard, gericht op de realisatie van het NPE. Daarbij zij benadrukt dat het recht op zichzelf geen beleidskeuzen maakt. Wel dient de wet- en regelgeving aan te sluiten bij de uitgangspunten en rechtsbeginselen van een democratische rechtsstaat. Het recht dient zodoende, bijvoorbeeld, efficiënt en effectief te zijn in het behalen van beleidsdoelen. Ook rechtszekerheid en rechtsgelijkheid zijn leidende beginselen van de democratische rechtsstaat, waarop een aantal aanbevelingen is terug te voeren.

Tijdens het schrijven van het essay hebben wij ondervonden dat de wet- en regelgeving sterk in beweging zijn. Zo is recent de Energiewet – met een groot aantal moties en amendementen - in de Tweede Kamer aangenomen, heeft de ACM meerdere (ontwerp)codewijzigingen gepubliceerd om de schaarse capaciteit van het elektriciteitsnet efficiënter en effectiever te verdelen, en is het wetsvoorstel Wet collectieve warmte bij de Tweede Kamer ingediend. Ontwikkelingen tot 1 juli 2024 zijn in dit essay verwerkt.

Het essay bevat geen omvattende juridische analyse van (de knelpunten van) het NPE. Er zijn ongetwijfeld nog andere juridische aanbevelingen denkbaar, die kunnen bijdragen aan de realisatie van het klimaat neutrale energiesysteem. We hopen lezers van dit essay aan te moedigen om die in het publieke debat over de uitvoering van het NPE in te brengen.

Wat staat er in het NPE?

Het NPE schetst hoe het klimaat neutrale energiesysteem zich tot 2050 zou moeten ontwikkelen. Het maakt richtinggevende keuzes en wil daarmee aan de betrokken stakeholders handelingsperspectief bieden. Daarbij wordt gestuurd op de uitrol, opschaling en verduurzaming van vier energieketens: elektriciteit, waterstof, koolstof en warmte. Er wordt een integraal systeem beoogd. De wisselwerking tussen de vier energieketens is cruciaal. Ook wordt integraal gekeken naar de verschillende activiteiten binnen de ketens: opwek en import, transport, conversie, opslag en gebruik. Naast deze ketens onderscheidt het NPE-gebruikssectoren: industrie, gebouwde omgeving, mobiliteit en landbouw. Voor deze sectoren moeten in (de transitie naar) het klimaatneutrale energiesysteem voldoende energie en energie-infrastructuur beschikbaar zijn. Ook kijkt het NPE naar de interactie tussen de energieketens en de gebruikssectoren.

Het NPE maakt vijf richtinggevende keuzes voor de ontwikkeling van het klimaatneutrale energiesysteem. Er wordt ingezet op een maximaal aanbod van duurzame energie en energie-infrastructuur, energiebesparing als de hoeksteen van het energiebeleid, voor zover schaarsten zullen optreden van energie en infrastructuur wordt de inzet daarvan per keten geprioriteerd, internationale samenwerking is van belang en – tot slot – burgers en bedrijven krijgen een actieve rol. Ook geeft het NPE per energieketen een duidelijke richting aan. Zo is de elektriciteitsketen de ruggengraat van het energiesysteem, moet die keten per 2035 CO2 neutraal zijn en is flexibiliteit essentieel. Voor de waterstofketen wordt ingezet op nationale productiecapaciteit, naast import. Wat betreft de koolstofketen wordt beoogd dat een duurzame koolstofketen wordt opgebouwd en is carbon capture and storage (CCS) essentieel. Tot slot staat voor de warmteketen het lokaal gebruik van duurzame warmtebronnen centraal.

Het NPE onderkent dat decentrale overheden een belangrijke rol hebben, bijvoorbeeld wat betreft het maken van ruimtelijke keuzes, bij regionale projecten en in de warmtetransitie. Daarnaast wordt van overheden verwacht dat zij actief onderling en met de markt samenwerken.

Thema 1: Het recht moet op een effectieve wijze schaarste verdelen

Het NPE onderkent dat bij de verduurzaming van het energiesysteem tegen verschillende schaarsten wordt aangelopen, zoals schaarse ruimte, schaarse infrastructuur en schaarse energie. Er is sprake van schaarste als de vraag het potentiële aanbod overstijgt. Schaarste leidt tot een verdelingsvraag. Daarbij neemt het NPE ook een voorschot op hoe (toekomstige) schaarsten moeten worden verdeeld. Zo stelt het NPE voor de situatie dat waterstof en/of duurzame koolstof schaars zijn, er dan moet worden gestuurd op een hoogwaardig inzet daarvan.

Het geldende recht geeft in beperkte mate sturing aan de verdeling van de schaarsten die in de energietransitie ontstaan. De juridische wetenschap en de rechtspraak redeneren daarbij vanuit het leerstuk van schaarse rechten. Een algemeen uitgangspunt dat binnen dit leerstuk is ontwikkeld, is dat indien de overheid schaarse publieke rechten – denk aan vergunningen of subsidies – verdeelt, private partijen in beginsel moeten kunnen concurreren. Zo dient de overheid de verdeling van een schaars recht op een heldere manier aan te kondigen, een verdelingsprocedure bekend te maken en transparant te zijn over de uitkomst. Dit staat ook bekend als de mededingingsnorm. Deze mededingingsnorm geeft echter weinig houvast bij de verdeling van de in het NPE onderkende schaarsten; zie het kader hieronder. Verder kan in de praktijk worden ervaren dat de mededingingsnorm juist de mogelijkheden beperkt om in de energietransitie te sturen, bijvoorbeeld omdat zij ook van toepassing is als de overheid grond aan bewonersinitiatieven wil verkopen om daarmee lokaal eigendom van energieprojecten aan te jagen.

In dit essay gebruiken we het leerstuk van schaarse rechten vooral als ingang om te reflecteren op de wijze waarop de verdeling van de schaarsten in de energietransitie volgens het geldend recht enerzijds en het NPE anderzijds plaatsvindt. Wij zien mogelijkheden om met het recht te sturen op een efficiënte en effectieve schaarste verdeling, en daarmee op een versnelling van de klimaat- en energieprojecten die nodig zijn volgens het NPE. Hiernaast is naar onze mening behoefte aan spelregels die de verdeling van de schaarse infrastructuur en schaarse energie eenduidig, voorspelbaar en toetsbaar maken.

Aanbeveling 1: Versnel de transitie door schaarsten projectgericht te verdelen

Voor een klimaatneutraal energiesysteem is veel ruimte nodig. Ten opzichte van het fossiele systeem zal het klimaatneutrale energiesysteem een veel groter beslag leggen op de ruimte, bovengronds en ondergronds, op land en op zee; naast allerlei andere groeiende ruimteclaims. Die ruimte is schaars. Efficiënt ruimtegebruik is daarom het uitgangspunt.

Doorgaans is in klimaat- en energieprojecten sprake van elkaar opvolgende besluitvormingsprocedures: eerst worden (grond en) vergunningen verdeeld, vervolgens worden schaarse subsidies toegewezen en tot slot wordt bepaald of een project kan worden aangesloten op het elektriciteitsnet. Deze opeenvolgende besluitvorming heeft een aantal nadelen. Zo duren de ontwikkelfases van projecten lang en zijn zij kostbaar. Daarbij ontstaat pas laat in de ontwikkelfase duidelijkheid of een project inderdaad kan worden gerealiseerd. Bij het alsnog afblazen van een project kan schaarse ruimte zijn gereserveerd (geweest) voor een project dat niet wordt gerealiseerd. Ook zijn onnodig schaarse arbeidscapaciteit en ontwikkelkosten besteed. Bovendien kan deze fragmentatie ertoe leiden dat niet het maatschappelijk meest wenselijke project uiteindelijk wordt gerealiseerd.

De overheid kan een belangrijke bijdrage leveren aan klimaat- en energieprojecten, indien zij bij haar besluitvorming een integrale, projectgerichte aanpak tot uitgangspunt neemt. Bij zo’n aanpak is niet het geldende wettelijk kader leidend, maar de naast elkaar bestaande schaarsten, die aan het project moeten worden toegekend om tot uitvoering te komen. Op de kortere termijn kan zo’n aanpak worden gerealiseerd door beter gebruik te maken van de wettelijke mogelijkheden voor gecoördineerde en gelijktijdige besluitvorming. Daarbij valt te denken aan de coördinatieregeling in de Algemene wet bestuursrecht of aan het projectbesluit onder de Omgevingswet. Hierdoor kunnen doorlooptijden worden verkort. Doorlooptijden kunnen ook worden verkort door de termijnen in rechterlijke procedures en de uitsprakentermijn van de bestuursrechtelijke procedures te fixeren; zie aanbeveling 8.

In de praktijk signaleren wij overigens dat ook als het klimaat- en energiebeleid duidelijke keuzes maakt over (de bevoegdheidsverdeling voor) vergunningverlening, bijvoorbeeld in het Programma Energiehoofdstructuur, de wet daarop kan achterlopen. Juist gelet op de snelheid waarmee het energiesysteem moet worden verbouwd, is dat onwenselijk.

Het projectgericht, integraal verdelen van schaarsten, impliceert ook dat de wet afwegingskaders inhoudelijk op elkaar afstemt, in ieder geval voor de ordening van de fysieke leefomgeving en de marktordening; zie hierna aanbeveling 3. De huidige wetgeving is gefragmenteerd en maakt een strikt onderscheid tussen ordening van de fysieke leefomgeving en marktordening, die op steeds meer terreinen krampachtig aanvoelt en belemmerend werkt. Als afwegingskaders inhoudelijk op elkaar worden afgestemd, wordt het mogelijk om op één moment een integrale afweging te maken. Dat faciliteert ook dat projecten onderling tegen elkaar kunnen worden afgewogen, bijvoorbeeld wat betreft de mate waarin en de snelheid waarmee met een project de klimaatdoelen kunnen worden gerealiseerd.

Aanbeveling 2: Creëer duidelijke kaders voor overheidsingrijpen op productie en levering

Het NPE stelt dat bij schaarste van waterstof en duurzame koolstof moet worden gestuurd op hoogwaardig gebruik. Meer in algemene zin stelt het NPE dat voortdurend moet worden gemonitord of er voldoende energie beschikbaar is, en zo niet, hoe hiermee moet worden omgegaan.

Wat betreft de mate waarin de overheid volgens huidig recht de inzet van energie kan sturen, is van belang dat de wet vooralsnog vooral de elektriciteits-, gas- en (in mindere mate) warmtesector reguleert. Voor die sectoren neemt de wet tot uitgangspunt dat productie en levering in beginsel zijn voorbehouden aan de markt; terwijl de elektriciteits- en gasinfrastructuur in beginsel in publieke handen moeten zijn. Deze wijze van marktordening geeft aan de overheid slechts beperkte mogelijkheden om in te grijpen op de (prijsvorming op de) elektriciteits- en gasmarkt. De huidige marktordening in de energiesector kan daardoor niet één op één worden doorgetrokken naar de waterstofmarkt en de duurzame-koolstofmarkt. Althans, niet als in die energieketens overheidssturing op hoogwaardig gebruik wenselijk is. Voor de realisatie van het NPE is het daarom nodig om het uitgangspunt te nuanceren dat productie en levering zijn voorbehouden aan de markt, waarop slechts in beperkte mate sprake is van overheidsbemoeienis.

Deze aanbeveling is niet alleen gebaseerd op het NPE, maar ook op wat wij verder in de energiesector waarnemen, onder meer op het vlak van hernieuwbare elektriciteitsproductie op land en de energielevering aan consumenten. Dat lichten wij hierna toe.

Sinds het Klimaatakkoord 2019 wordt gestreefd naar 50% lokaal eigendom van zon- en wind-op-landprojecten. Voor zover dit streven juridisch wordt ondersteund, wordt tot op heden veelal gebruik gemaakt van het omgevingsrechtelijke instrumentarium, dat daar niet op is toegerust. Onderkend dient te worden dat indien de overheid 50% lokaal eigendom zou willen afdwingen, dat op de keper beschouwd marktordening betreft. De overheid geeft daarmee namelijk aan wie de eigendom van een energieproject dient te hebben. Wie eigenaar van een project is, is echter voor de ordening van de fysieke leefomgeving niet relevant. De Omgevingswet biedt daarom (op dit moment) niet het juiste instrumentarium om op lokaal eigendom van hernieuwbare productie-installaties te sturen. Dit ligt niet anders na de recente behandeling van de Energiewet in de Tweede Kamer. Weliswaar is daarbij een amendement aangenomen met de strekking dat gemeenten en provincies bij verordening lokaal mede-eigenaarschap kunnen regelen, nog steeds gaat het niet om een harde resultaatsverplichting.

Een voorbeeld van een overheidsingrijpen op de levering van energie door marktpartijen, betreft de door de ACM genoemde optie om een sociaal tarief in te voeren, om kwetsbare consumenten te beschermen tegen hoge energieprijzen. Bij een sociaal tarief bepaalt de overheid dat leveranciers verplicht zijn om aan een afgebakende groep kwetsbare consumenten energie te leveren voor een maximumtarief.

Het is belangrijk dat op korte termijn een strategische keuze wordt gemaakt over of en zo ja, hoe de overheid wil ingrijpen op de productie en levering van energie, en waterstof en duurzame koolstof in het bijzonder. Stakeholders zijn namelijk al bezig met de uitvoering van het NPE en de in verband daarmee te maken lange-termijninvesteringsbeslissingen. Zo zetten decentrale overheden in op lokaal eigendom van de zon- en wind-op-landprojecten die nodig zijn voor een CO2-vrij elektriciteitssysteem in 2035. Verder denken marktpartijen na over de ontwikkeling van elektrolysers voor de productie van groene waterstof. Omdat nog veel onduidelijk is over de strategische keuzes die de overheid voor deze markt zal maken, komen de businesscases voor waterstof(productie) lastig van de grond. Bij de investeringsbesluiten die in dat kader moeten worden genomen is het essentieel of marktpartijen daarbij kunnen uitgaan van vrije prijsvorming, of dat de overheid kan ingrijpen op de levering en het gebruik van waterstof. Private partijen zijn – ook volgens het NPE – onmisbaar voor de ontwikkeling van een klimaatneutraal energiesysteem en zij hebben investeringszekerheid nodig om blijvend in het Nederlandse systeem te investeren. De wetgever moet daarom duidelijke kaders creëren voor overheidsingrijpen op productie en levering.

Thema 2: Het recht moet sturen op integraliteit

Het NPE stelt de integraliteit van de opgave en het energiesysteem centraal. Wat betreft het energiesysteem gaat het in de eerste plaats om de integraliteit in de vier individuele energieketens (elektriciteit, waterstof, koolstof en warmte) van de daarin plaatsvindende activiteiten: opwek en import, transport, conversie, opslag en gebruik. In de tweede plaats gaat het om een integrale aanpak van de vier ketens tezamen, opdat wordt gestuurd op één energiesysteem. In de derde plaats gaat het om de interactie tussen de vier energieketens en de reeds genoemde gebruikssectoren (industrie, gebouwde omgeving, mobiliteit en landbouw).

De integrale inpak vertaalt zich bijvoorbeeld in een voorkeur voor direct gebruik van elektriciteit. Deze voorkeur komt ook terug in het regionale energiebeleid. Zo is een algemeen uitgangspunt dat de vraag (van onder meer de industrie en andere verbruikers) en het aanbod (door zon- en wind-op-landprojecten) van elektriciteit in elkaars nabijheid zijn gelegen. Een knelpunt is echter dat het aan sturingsinstrumenten ontbreekt om dit praktisch vorm te geven.

Dit knelpunt kan ook worden teruggevoerd op (de opzet van) de wet- en regelgeving. Zowel de bestaande als de voorgestelde, nieuwe klimaat- en energiewetgeving is gefragmenteerd en faciliteert een integrale aanpak onvoldoende. De huidige wetgeving is verspreid over meerdere Nederlandse wetten, en Europese richtlijnen en verordeningen. De nationale en Europese wetgevingsprogramma’s laten die fragmentatie vaak in stand. Inherent daaraan is onder meer de inefficiënte, volgtijdelijke schaarste verdeling waarop wij bij aanbeveling 1 hebben gewezen. Ook voor overige besluitvorming borgt de wet vaak geen integrale belangenafweging. Daar komt bij dat er juridische beperkingen kunnen gelden, die een integrale afweging in de weg staan. Zo kan een integrale belangenafweging in overheidsbesluitvorming worden beperkt door het zogenoemde specialiteitsbeginsel. Volgens dit beginsel mogen publiekrechtelijke bevoegdheden enkel worden ingezet ter behartiging van de belangen waarvoor de wet of regeling een grondslag biedt. Verder kunnen private partijen bij het maken van gezamenlijke, integrale afwegingen worden beperkt door het mededingingsrecht.

Al met al signaleren wij dat het huidige recht en de huidige praktijk onvoldoende uitgaan van de door het NPE voorziene integrale afwegingen. Met de aanbevelingen binnen dit tweede thema beogen wij de wetgever, de overheid als drijvende kracht achter de realisatie van het NPE, en de actoren in de energieketens en de gebruikssectoren ertoe aan te zetten om de integraliteit van het toekomstige energiesysteem meer tot uitgangspunt te nemen. Een observatie die wij daarbij in algemene zin hebben, is dat de stakeholders en de voorwaarden waaronder zij actief mogen zijn, per energieketen verschillen. Bijgevolg bestaat er niet één voor de hand liggende partij die gaat zorgen voor de integraliteit van het energiesysteem als zodanig.

Aanbeveling 3: Faciliteer een integrale afweging van de belangen fysieke leefomgeving en marktordening

De mogelijkheden om door middel van (de instrumenten van) de Omgevingswet een integrale afweging te maken zijn beperkt, omdat die wet de fysieke leefomgeving centraal stelt. Op zich zijn alle typen werken verband houdend met de energieproductie, het transport en de energieopslag onderdeel van de fysieke leefomgeving. De vergunningverlening voor die werken wordt dan ook beheerst door de Omgevingswet. Verder kan het belang van de fysieke leefomgeving een beperking van broeikasgasemissies en het zuinig gebruik van energie en grondstoffen omvatten, zodat deze aspecten kunnen meewegen bij besluitvorming op grond van de Omgevingswet. Maar de Omgevingswet biedt geen of slechts in beperkte mate een grondslag voor het reguleren van andere aspecten van de energietransitie, zoals de eigendom van energieprojecten (om lokaal eigendom aan te jagen), de energielevering (om een hoogwaardige inzet van schaarse energie te borgen), de verdeling van schaarse energie-infrastructuur (om bij netcongestie te sturen op het maatschappelijk meest wenselijke gebruik van die infrastructuur) of het in evenwicht houden van de vraag naar en het aanbod van energie (om netcongestie te voorkomen of verminderen). Om die reden bevinden de overwegingen om, bijvoorbeeld, al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen, die raken aan de verdeling van schaarse energie-infrastructuur zich in het grijze gebied tussen het omgevingsrecht en het sectorale energierecht. Noch het omgevingsrecht, noch het sectorale energierecht kent bevoegdheden voor decentrale overheden om te sturen op de verdeling van schaarse energie-infrastructuur. Wij signaleren dat hieraan in de praktijk wel behoefte bestaat. Zo is op provinciaal niveau een zogenoemde programmeertafel ingericht, waarmee de provinciale overheid sturing wil geven op de verdeling van de transportschaarste op het elektriciteitsnet. De provincie heeft echter formeel geen bevoegdheden om transportschaarste te verdelen.

Illustratief in dit verband is verder de recente Netcodewijziging door de ACM voor het zogenoemde maatschappelijk prioriteren. Bij transportschaarste op het elektriciteitsnet is sinds jaar en dag het uitgangspunt dat de beschikbare transportcapaciteit volgens het first-come-first-served principe wordt verdeeld. Dat wil zeggen dat transportverzoeken op basis van de volgorde van binnenkomst worden toegewezen. Tot voorheen werkte dit prima. Schaarste bestond immers niet. Maar in de transitie naar een klimaatneutraal energiesysteem begint dit principe te knellen. Een sprekend voorbeeld is het nieuwe lagere-schoolgebouw in Veldhoven dat als een volledig op de toekomst toegesneden CO2-neutraal gebouw werd opgeleverd, maar niet kon worden aangesloten op het elektriciteitsnet. Vaak is dan de enige oplossing om met alles behalve CO2-neutrale generatoren de energievoorziening te regelen. Tegen de achtergrond van deze casuïstiek, voorziet de regeling voor het maatschappelijk prioriteren onder meer erin dat netbeheerders voorrang kunnen geven aan projecten die bijdragen aan belangrijke functies als onderwijs, maar ook politie, acute gezondheidszorg en woningbouw.

Het tegen elkaar afwegen en prioriteren van verschillende maatschappelijke functies gebeurt van oudsher in het gemeentelijke bestemmingsplan; per 1 januari 2024 vervangen door het omgevingsplan. Het is echter niet evident dat het omgevingsplan (en andere omgevingsrechtelijke instrumenten) rekening kunnen houden met de schaarste van netcapaciteit, of kunnen treden in de verdeling daarvan door voor bepaalde functies geen toestemming te verlenen. Dit is bijvoorbeeld actueel wat betreft de vergunningverlening voor datacenters, met een hoog energieverbruik. Evenmin is geborgd dat bij de toewijzing van functies aan locaties in een omgevingsplan rekening kan worden gehouden met de mate waarin de vraag naar en het aanbod van energie met elkaar in balans zijn. Strikt genomen valt dit volgens de huidige (begrips)afbakening van de Omgevingswet buiten het belang van de fysieke leefomgeving en daarmee buiten de reikwijdte van de Omgevingswet.

Voor de volledigheid merken wij op dat dit onder de Energiewet zoals recent aangenomen door de Tweede Kamer slechts in beperkte mate anders komt te liggen. Op zich is een amendement aangenomen dat erin voorziet dat gemeenten en provincies onder omstandigheden regelgeving mogen vaststellen over het belang van de energievoorziening, een goede netinpassing, en de vraag naar en het aanbod van energie. Het in de Energiewet opgenomen verbod voor zulke decentrale regels kan dan worden opgeheven. Dit laat onverlet dat (ook) de Omgevingswet beperkend is. Volgens de Omgevingswet moet het omgevingsplan gericht zijn op de fysieke leefomgeving, ook na een aanpassing van het wetsvoorstel voor de Energiewet.

Naar onze verwachting zal bij de ontwikkeling van een integraal, klimaatneutraal energiesysteem dikwijls de behoefte bestaan aan regels die naar hun aard thuishoren in een omgevingsplan of andere omgevingsrechtelijke besluiten, maar niet evident een relatie hebben met de fysieke leefomgeving. Het is dan allerminst zeker of zulke regels kunnen worden gesteld met toepassing van de Omgevingswet. Hierdoor kan de Omgevingswet in voorkomende gevallen ondoelmatig zijn, hetgeen volgens de totstandkomingsgeschiedenis van die wet juist is beoogd te voorkomen. Tegen die achtergrond bevelen wij aan het toepassingsbereik van de Omgevingswet te verbreden, opdat met het instrumentarium van de Omgevingswet ook het belang van een integraal, klimaatneutraal energiesysteem kan worden gediend. Dit vergt nadere uitwerking, omdat de kans bestaat dat bij een verbreding van de Omgevingswet marktordenings- of consumentenbeschermingsbelangen (die van oudsher worden geborgd door het sectorale energierecht) binnen de reikwijdte van die wet kunnen gaan vallen.

Aanbeveling 4: Maak wetgevingskeuzes op basis van een integrale visie op marktordening

Beleidsmakers en de wetgever maken keuzes aangaande de marktordening van de energiesector, zonder dat dat met zoveel woorden wordt onderkend. Al met al lijkt geen sprake te zijn van een integraal afwegingskader om deze marktordeningskeuzes op te baseren. Zo gaat het recent door de Tweede Kamer geaccordeerde wetsvoorstel voor de Energiewet uit van de klassieke scheiding tussen publieke infrastructuur enerzijds en private productie en levering anderzijds. Maar daarbij is geen duidelijke visie ontwikkeld over hoe het streven naar 50% lokaal eigendom van energie-opwekprojecten zich tot die scheiding verhoudt. Dit streven naar 50% lokaal eigendom raakt aan de productie van energie, ten aanzien waarvan het wettelijke uitgangspunt vooralsnog is dat het overheidsingrijpen beperkt is. Ook is de invoering van een maximumtarief voor kwetsbare consumenten onderwerp van gesprek. Dit raakt ook aan de marktordening van de energiesector.

Een ander voorbeeld van een marktordeningskeuze, is het voorstel om in de Wet collectieve warmte op te nemen dat het warmtebedrijf (met het warmtenet) in overwegende mate in publieke handen moet zijn; zie ook het kader ‘Warmtenetten en de Wet collectieve warmte’. Voor de warmteproductie door middel van geothermie is ervoor gekozen om (ook) dat ten dele niet aan de markt over te laten. De Mijnbouwwet gaat sinds 1 juli 2023 uit van een 20% tot 40% participatie van staatsdeelneming Energiebeheer Nederland (EBN). Productie en levering van warmte worden verder wel aan de markt overgelaten, met dien verstande dat wordt voorzien in een strikt regime voor tariefregulering. Een andere keuze lijkt te worden gemaakt voor CO2-(transport en) opslag, waar prijsvorming vooralsnog aan de markt wordt overgelaten. Over de waterstof- en duurzame-koolstofketen moeten strategische marktordeningskeuzes in wetgeving nog worden gemaakt.

Als gezegd, stelt het NPE dat de wisselwerking tussen de vier energieketens cruciaal is voor een goede werking van het totale, integrale en klimaatneutrale energiesysteem. Wetgeving moet die wisselwerking faciliteren. In de eerste plaats door integrale afwegingen te ondersteunen. In de tweede plaats door de marktordening zo te organiseren dat stakeholders niet geïsoleerd zijn in een keten, maar hun (financiële) belangen en verplichtingen zich over meerdere ketens (kunnen) uitstrekken. Momenteel is dat bijvoorbeeld actueel in de warmtetransitie, die implicaties heeft voor zowel de elektriciteits- als de warmteketen. Elektrificatie van de warmteketen leidt namelijk tot een grotere belasting van het elektriciteitsnet en daarmee tot een grotere investerings- en financieringsbehoefte van de publieke netbeheerders. In het geval dat wordt verduurzaamd door middel van een warmtenet, wat zorgt voor een minder grote belasting van het elektriciteitsnet, komen de kosten niet bij de netbeheerder terecht, maar bij het publieke warmtebedrijf, althans de publieke en private deelnemers daarin; uitgaande van het huidige voorstel Wet collectieve warmte. Dit kan leiden tot perverse prikkels, die mogelijk kunnen worden weggenomen wanneer het integrale energiesysteem en een centrale verantwoordelijkheid daarvoor tot uitgangspunt wordt genomen.

Wij menen dat er een integrale, rechtsgebieden en energieketens overkoepelende visie nodig is op de marktordening van het klimaat neutrale energiesysteem. Wij kunnen ons daarbij overigens goed voorstellen dat overheidsdeelnemingen, al dan niet in een publiek-private samenwerking met private partijen, daarin een bijzondere positie innemen. Dat sluit ook aan bij het NPE, dat stelt dat wordt bezien in hoeverre het nodig is dat publieke partijen actief deelnemen om publieke belangen te borgen of om complexe transities in gang te zetten. Indien wordt voorzien in overheidsdeelnemingen die daarin voorzien, is het van belang dat ook de aanbevelingen van de parlementaire enquête gaswinning worden meegenomen. Ook dient in een visie op de marktordening aandacht te bestaan voor de rol van burgers en bewonersinitiatieven; al dan niet georganiseerd in zogenoemde energiegemeenschappen.

Aanbeveling 5: Creëer de randvoorwaarden voor ketensamenwerking

Het NPE heeft niet alleen oog voor de energieketens, maar ook voor de gebruikssectoren, zoals de industrie- of transportsector. Het NPE is gericht op een integratie van zowel de gebruikssectoren en de energieketens, als tussen de energieketens. Ook buiten het energiebeleid nemen wij een tendens waar van de integratie van gebruikssectoren en energieketens; ook in het recht.

Deze integratie wordt aangejaagd door recent aangescherpte regelgeving voor, bijvoorbeeld, de industrie- en transportsector om broeikasgasemissies te reduceren. Denk bijvoorbeeld aan de vorig jaar herziene richtlijnen over hernieuwbare energie (REDIII) en het Europese systeem van verhandelbare emissierechten (EU ETS). Verder is er nieuwe regelgeving die bepaalde bedrijven dwingt hun bedrijfsmodel en -strategie in overeenstemming te brengen met de mondiale en Europese klimaatdoelstellingen, als 55% reductie per 2030 en klimaatneutraliteit per 2050. Dit staat, voor grote bedrijven, met zoveel woorden in de recent aangenomen Corporate Sustainability Due Diligence Directive (CSDDD). Volgens deze richtlijn moeten bedrijven zich inspannen om hun emissies te reduceren, in lijn met de afspraken gemaakt in het Parijsakkoord.

De relevantie van deze ontwikkeling in relatie tot het NPE zien wij op twee niveaus. Ten eerste dienen bedrijven op de tijdige uitvoering van het NPE en aanverwante plannen te kunnen vertrouwen, om de emissies in hun bedrijfsvoering te kunnen terugdringen. Daarvoor wordt ook het instrument van de zogenoemde maatwerkafspraken gebruikt, waarbij aan grote bedrijven zekerheid daarop wordt geboden, bijvoorbeeld wat betreft de beschikbaarheid van bepaalde energie-infrastructuur; in ruil voor het doorvoeren van emissiereductiemaatregelen. Verder signaleren wij in de praktijk dat veel bedrijven bij de elektrificatie van hun bedrijfsvoering aanlopen tegen de congestie op het elektriciteitsnet. In de tweede plaats zijn bedrijven steeds meer gedwongen om te kijken naar het energieverbruik van de integrale waardeketen waarin zij actief zijn, dat wil zeggen van toeleveranciers en afnemers. Naar ons idee zijn hier synergievoordelen te behalen. Verduurzaming van de vier energieketens kan namelijk voor het bedrijfsleven de samenwerking met zo’n keten aantrekkelijker maken. En – belangrijker nog – kan noodzakelijk zijn om de bedrijfsspecifieke reductienorm of -doelstelling te realiseren.

Aldus zien wij een ontwikkeling waarin de in het NPE geduide gebruikssectoren en de energieketens elkaar nodig hebben en elkaar over een weer kunnen versterken, en op die wijze – met verenigde krachten – beter in staat zijn om de onzekerheden waarmee de transitie gepaard gaat het hoofd te bieden. Het recht kan deze samenwerking ondersteunen, bijvoorbeeld door nieuwe samenwerkings- en financieringsvormen in de keten. Daarmee kunnen de lusten en de lasten van de energietransitie op een rechtvaardige en economisch duurzame wijze worden herverdeeld. Verder moet men attent zijn op de belemmeringen die het recht kan opwerpen. Zo kan het mededingingsrecht op gespannen voet staan met afspraken die ketenpartners met elkaar (willen) maken. Dit staat ook al enige jaren op de radar van de Autoriteit Consument en Markt (ACM). Zo voert zij het beleid dat bedrijven onder voorwaarden duurzaamheidsafspraken kunnen maken, ook wanneer die nadelig zijn voor de concurrentie.

Aanbeveling 6: Zorg voor een integraal juridisch instrumentarium voor burgers

Mede aangejaagd door Europese energiewetgeving, is het energiebeleid gericht op een versterking van de positie van burgers en (vooral) lokaal opererende bedrijven. Het NPE formuleert de richtinggevende keuze om samen te sturen, met ruimte voor (financiële) participatie en lokale initiatieven. Met name decentrale systemen bieden kansen voor burgers. Projecttypen die in dat kader worden genoemd zijn zon- en wind-op-landprojecten en energiehubs; zie hierover ook het kader ‘Wat is een energiehub?’. Ook in de warmtetransitie wordt beoogd de actieve betrokkenheid van burgers aan te moedigen.

Om de actieve rol van burgers handen en voeten te geven, wordt gewerkt aan verschillende instrumenten, zoals energiedelen en energiegemeenschappen; naast de al eerdergenoemde energiehubs, lokaal eigendom en (financiële) participatie in decentrale projecten als zon- en wind-op-landprojecten. Deze instrumenten kunnen een aantal effecten hebben. Zo kunnen burgers die hiervan gebruik maken meer betrokkenheid ervaren bij het energiesysteem, hetgeen bijdraagt aan draagvlak voor de transitie. Verder kunnen zij door een actieve rol directer sturen op de betaalbaarheid van energie. Ook brengt een actieve rol van burgers met zich mee dat vraag en aanbod van energie dichterbij elkaar kunnen worden georganiseerd. Dat borgt het publieke belang, omdat daardoor minder investeringen in de energie-infrastructuur nodig zijn.

Het is moeilijk te duiden hoe de verschillende instrumenten (energiedelen, energiegemeenschappen, energiehubs, lokaal eigendom en (financiële) participatie) zich tot elkaar verhouden. Wat daarbij niet helpt is dat de verschillende instrumenten niet vastomlijnd zijn en soms tegelijkertijd worden gebruikt; bijvoorbeeld energiehubs en energiedelen. Deze onduidelijkheid wordt mede veroorzaakt doordat een solide wettelijk systeem voor de genoemde instrumenten ontbreekt. Verder kennen de instrumenten juridische knelpunten. Wij benoemden dat al voor financiële participatie bij zon- en wind-op-landprojecten. In aanvulling daarop benoemen we op deze plek enkele knelpunten voor energiehubs.

Vooral indien een energiehub voorziet in onderlinge levering tussen de samenwerkingspartners, bestaat het risico dat achter het collectieve aansluitpunt een privaat net kan ontstaan. Dit hoeft niet aangezien naast het collectieve aansluitpunt, individuele aansluitpunten kunnen worden onderscheiden met daartussen het publieke net. Een privaat net is in beginsel niet mogelijk, zeker niet indien huishoudens deelnemen aan de energiehub.

Verder is de door een netbeheerder uitgegeven transportcapaciteit gekoppeld aan een specifieke aansluiting. Strikt genomen, is het niet per definitie mogelijk dat een aangeslotene zijn bestaande transportcapaciteit inbrengt in de collectiviteit van de hub. Als een aangeslotene zijn transportcapaciteit terugbrengt, valt die als het ware toe aan de netbeheerder, die de nieuw vrijgekomen capaciteit volgens het first-come-first-serve principe verdeelt (behoudens maatschappelijk prioriteren). Voor de volledigheid wijzen wij erop dat bij de behandeling van de Energiewet in de Tweede Kamer een motie is aangenomen, die strekt tot het mogelijk maken van tijdelijke verhandeling van transportcapaciteit. Hoe dit precies wordt uitgewerkt en in welke situatie tijdelijke verhandeling kan zijn toegestaan, is nog niet bekend.

Wat betreft de knelpunten voor energiehubs wijzen wij verder erop dat private partijen een leveringsvergunning nodig hebben om aan elkaar, althans aan kleinverbruikers, te leveren. Dit kan worden opgelost door het opzetten van een energiegemeenschap, maar daarvoor gelden strikte eisen. Overigens is bij de behandeling van de Energiewet in de Tweede Kamer ook een amendement opgenomen dat energiegemeenschappen moet vergemakkelijken. Dit amendement strekt tot het mogelijk maken van energiedelen, mits de actieve afnemers of aangeslotenen binnen een energiegemeenschap een overeenkomst sluiten met een leverancier en deelnemende eindafnemers ook met die leverancier een overeenkomst sluiten.

Al met al bestaat er in onze ogen geen solide en samenhangend juridisch instrumentarium om burgers een actieve rol te laten vervullen in de transitie. De Energiewet zal dit enigszins verbeteren. Er is echter een coherent, gebruiksvriendelijk en duidelijk instrumentarium nodig. Dat geldt over de hele linie van de transitie, maar voor het in positie te brengen van burgers in het bijzonder. De actieve rol voor burgers is namelijk relatief nieuw en daarbij worden zij geconfronteerd met een complexe regulering van de energiesector. Ook de praktijk wijst uit dat de (ontwikkeling van) een energieproject voor burgerinitiatieven ingewikkeld en veeleisend kan zijn. Juist wetgeving is daarvoor belangrijk, onder meer omdat wetgeving rechtszekerheid biedt en daarmee burgers zal helpen om (ook) de financiering van decentrale projecten rond te krijgen.

Thema 3: Uitvoerbaarheid

Bij het opstellen en de uitwerking van het NPE staat uitvoerbaarheid centraal. Eén aspect daarvan is de tijdige verlening van vergunningen en overige besluitvorming voor een project. In onze ogen is deze tijdige besluitvorming op de korte termijn – dat wil zeggen met het oog op het realiseren van de klimaatdoelen voor 2030 – in combinatie met krapte in veel toeleveringsketens, één van de grootste knelpunten van de transitie naar een duurzaam energiesysteem.

Illustratief in dit verband is de recent bekendgemaakte vertraging van de zogenoemde Delta Rhine Corridor, een bundel van energieleidingen en kabels, die de industrie in de Rotterdamse haven met andere industrieclusters in Nederland en Noordwest Europa moet verbinden. De daarvan onderdeel uitmakende waterstofleiding is met vier jaar vertraagd. Deze vertraging veroorzaakt op haar beurt vertraging van talloze andere verduurzamingsprojecten en is een enorme tegenvaller voor de ontwikkeling van de waterstofketen in Nederland.

De aangekondigde vertraging van de Delta Rhine Corridor komt onder meer voort uit de duur en inrichting van de besluitvormingsprocedures. Ook bij uitbreiding van het elektriciteitsnet wordt gewezen op de duur van de besluitvormingsprocedures als vertragende factor. Dit staat in schril contrast met één van de verbeterdoelen van de per 1 januari 2024 in werking getreden Omgevingswet: snellere besluitvorming. Ook op EU-niveau is tijdige besluitvorming voor projecten een speerpunt van de wetgeving. Onder meer REDIII bevat hiertoe maatregelen.

Met uitzondering van aanbeveling 10, staan de aanbevelingen binnen dit derde thema uitvoerbaarheid in het teken van de tijdige besluitvorming in klimaat- en energieprojecten. IJkpunt voor die tijdigheid is niet zozeer de vergunningverlening en overige besluitvorming, maar het onherroepelijk worden daarvan. Dat wil zeggen dat een besluit niet meer onderuit kan gaan in een bezwaar- of beroepsprocedure. Doorgaans kan een investeringsbesluit namelijk pas worden genomen op basis van onherroepelijke vergunningen en overige besluiten, en pas daarna kunnen de uitvoeringscontracten voor materialen en werkzaamheden worden gesloten. Al met al kan er, mede vanwege de krapte in de toeleveringsketen, in complexe projecten zo drie jaar zitten tussen de finale besluitvorming en start bouw. Vanwege de bouwtijd duurt het daarna nog enige tijd totdat een project in exploitatie kan worden genomen. Oftewel, met alleen het verkorten van de procedures door integrale, projectgerichte besluitvorming (zie aanbeveling 1), zijn we er nog niet.

Aanbeveling 7: Maak een projectenwet

Het NPE is gericht op een klimaatneutraal energiesysteem. Dat impliceert in onze ogen dat de veranderingen van het energiesysteem op de korte termijn, moeten faciliteren dat de reductiedoelstelling van 55% per 2030 uit de Europese en Nederlandse Klimaatwet wordt gehaald. Voor het halen van die doelstelling zijn veel projecten nodig, die gelet op de doorlooptijden van het investeringsbesluit, de bouwvoorbereiding en de bouwtijd allen in het kritieke pad liggen. De huidige wetgeving kent verschillende instrumenten om besluitvorming te versnellen of knelpunten weg te nemen. Naast de genoemde coördinatie (zie aanbeveling 1), kunnen tijdelijke keuzes worden vormgegeven als experiment. In voorkomend geval kan de experimenteerbepaling van de Omgevingswet daarvoor worden gebruikt. Ook zou kunnen worden bezien of het Besluit experimenten decentrale duurzame elektriciteitsopwekking op grond van de Elektriciteitswet 1998 nieuw leven in kan worden geblazen. Ook de projectenprocedure onder de Omgevingswet kan voor versnelling zorgen.

Gelet op de urgentie van de klimaatopgave en de achterstand in de realisatie van de 2030-doelstelling dient serieus te worden bezien of een projectenwet kan helpen tijdens de verbouwing van het energielandschap. Dat wil zeggen een wet die alle (ook niet-omgevingsrechtelijke) besluitvorming vereist voor de noodzakelijke projecten in één keer tackelt en vooral is gericht op de realisatie van de projecten die essentieel zijn voor de 55%-reductiedoelstelling voor 2030. Juist gelet op de snelheid waarmee ons energiesysteem moet worden omgebouwd en de noodzaak om bepaalde projecten eerst te realiseren, voordat andere voor de verduurzaming vereiste projecten levensvatbaar zijn, dient een projectenwet serieus te worden overwogen. Een aandachtspunt is dan overigens dat de behandeling in het parlement voortvarend moet verlopen.

Aanbeveling 8: Maak doorlooptijden in rechterlijke procedures voorspelbaar

Veel grote projecten die de laatste decennia zijn gerealiseerd, zijn onder de aandacht van de (bestuurs)rechter gebracht. Regelmatig gaat het om omvangrijke en complexe procedures. Dit behelst een enorme opgave voor de rechterlijke macht. Hierdoor zijn de doorlooptijden van rechterlijke procedures onvoorspelbaar. Een gerechtelijke procedure kan een gemiddeld energieproject zo met twee jaar vertragen. Een goed voorbeeld is de procedure over de vergunningverlening voor het project Energie A16, met 27 windmolens langs de A16. Op 15 juni 2018 werd het provinciaal inpassingsplan voor de locatie van de 27 windturbines ter inzage gelegd, na een uitvoerig voortraject waarbij stakeholders intensief werden betrokken. Op 28 september 2018 stelden Gedeputeerde Staten het plan vast. In de daartegen gevoerde gerechtelijke procedure is op 20 juli 2020 een tussenuitspraak en op 2 december 2020 een einduitspraak gewezen. Al met al werd op 3 juni 2022 de eerste turbine opgeleverd en bij schrijven van dit essay zijn ze alle turbines operationeel.

Wij vinden dat voorspelbaarheid van de termijnen van de gerechtelijke procedures zeer gewenst is. Op zich wordt dit ook door de wetgever erkend. Zo is in de Omgevingswet voor het projectbesluit bepaald dat de Raad van State binnen zes maanden na een verweerschrift uitspraak moet doen. Recent is in een internetconsulatie het voornemen voorgelegd om te komen tot een snellere beroepsprocedure voor besluiten onder de Omgevingswet voor elektriciteitsprojecten vanaf 25kV. Voor de projecten die worden aangewezen, zou een versnelling worden gerealiseerd doordat de Raad van State in eerste en enige aanleg bevoegd is of doordat de rechter versneld uitspraak doet in combinatie met een verbod van het instellen van pro forma-beroep. Wij bevelen aan om te bezien of een dergelijke regeling niet kan worden toepast voor meer (zo niet alle) energieprojecten en voor alle voor die projecten vereiste besluitvorming.

Aanbeveling 9: Laat het NPE leidend zijn voor het wetgevingsprogramma

Voor het realiseren van de energietransitie is veel nieuwe wetgeving nodig. De Raad van State heeft in haar beschouwingen van concept-Klimaatnota’s gewezen op het belang van meer samenhang, inhoudelijke afstemming en prioritering van nieuwe klimaat- en energiewetgeving. Bij gebreke daarvan hebben stakeholders weinig houvast bij hun beslissingen en investeringen. ‘Zolang duidelijke op elkaar afgestemde wetgeving ontbreekt en in de tijd niet synchroon loopt, blijven decentrale overheden en maatschappelijke partijen de panelen verschuiven,’ aldus de Raad van State.

Gelet op de opzet en de doelstelling van het NPE, zouden de daarin gekozen strategie en gemaakte beleidskeuzen, ook wat betreft het ontwikkeltempo en de fasering van de verschillende energieketens, leidend moeten zijn voor het wetgevingsprogramma en de prioritering van nieuwe wetgeving. In lijn hiermee zou een plan kunnen worden gemaakt voor de klimaat- en energiewetgeving die op de korte, middellange en lange termijn tot 2050 nodig is. Bovendien, tegen de achtergrond dat het NPE inzet op integratie en verduurzaming van het energiesysteem aan de hand van vier energieketens (elektriciteit, waterstof, koolstof en warmte), moet wetgeving ook erop sturen dat zij een solide basis biedt voor de integratie van de vier energieketens.

Aanbeveling 10: Zorg voor transitiewetgeving

In de periode dat de verbouwing van ons energielandschap gaande is, is behoefte aan transitiewetgeving. Dat wil zeggen wetgeving die niet het eindpunt regelt, maar uitgaat van de fasering waarin het integrale, klimaatneutrale energiesysteem vorm krijgt. Juist in een transitie naar een klimaatneutraal energiesysteem kan behoefte bestaan aan tijdelijke keuzes, bijvoorbeeld om participatie en de ontwikkeling van energiegemeenschappen te accelereren; of om netcongestie versneld op te lossen. De huidige wetgeving en de daarin verankerde marktordening van de energiesector gaat echter doorgaans uit van definitieve keuzes. De transitie zal echter stapsgewijs verlopen. Wetgeving moet dat onderkennen, zonder uit het oog te verliezen dat bedrijven en burgers die in de transitie hun verantwoordelijkheid willen nemen, handelingsperspectief nodig hebben. Wetgeving moet hen weliswaar de juiste incentives geven, tegelijkertijd kan wetgeving op voorhand onderkennen dat rollen en verplichtingen met de tijd kunnen veranderen. Dat is in onze ogen bijvoorbeeld gerechtvaardigd om de uitrol te accelereren van nu nog in het beginstadium verkerende markten, als de groene waterstof-, de duurzame koolstof- en, tot op zekere hoogte, de warmtemarkt.